地方政府发行公债要名正言顺
朱达志
来自住房和城乡建设部截至5月底的数据显示，全国保障性住房仅开工340万套，和全年1000万套目标相比，今年后7个月还必须开工建设660万套保障性住房，任务相当艰巨。据估算，1000万套保障性住房建设的资金需求约1.3万亿元。在银行惜贷、财政投入捉襟见肘的情况下，保障房如何破解“钱紧”的尴尬呢？
最新报道披露：发改委近日发布了《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》，该通知指出，支持符合条件的地方政府投融资平台公司和从事保障性住房建设项目的企业，通过发行企业债进行保障性住房项目融资。另外，根据去年10月财政部、发改委、央行、银监会四部委有关通知精神，今年首批涉及11个省市共计504亿元的地方债也将于6月27日启动，而这批地方债同样被明确要求主要用于满足保障性住房项目的融资需求。
这应该是1994年分税制改革以来，中央政府首次松口允许地方政府发行债券。而自20世纪80年代末至90年代中期，许多地方政府为了筹集资金修路建桥，都曾发行过地方公债。但1994年《预算法》颁布后，此一做法被停止。
对于发行公债及赤字的意义，古典经济学派是持悲观评价的，而现代凯恩斯学派却极力推崇之。萨缪尔森认为，公债的发行不但不应视作国家的债务，而且还应视为国家的资产。按照陈志武先生的研究，自17世纪以来，400年前国库里金银万贯的国家今天基本贫穷落后，而当年靠发国债发展的国家今天基本都既有民主和法治，又有发达的经济。今天的美国拥有十几万亿美元国债，但这并没妨碍它成为世界头号强国，反而正是“债台高筑”成就了它的这一地位——因为它成功地把别人的钱和未来的钱透支过去，成为了自己的创富资本。
中国改革开放30多年，利用公债发展经济，也是尝到过甜头的。国家筹措建设资金，光靠增加税收和利用货币政策（譬如开足马力印钞票），是危险的。因此借债发展是一个好办法。但是，1994年3月，国家颁布了《预算法》，该法第20条明文规定，地方各级政府预算按量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字；第28条规定，除法律和国务院文件另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。自此以后，地方政府自行举债不再合法。
这次为了满足保障房建设融资需求，中央终于松口允许地方发行公债和企业债，应该说是一个重大的政策突破。不过，其意义究竟有多大，具体说，这种期限长、利率低、回报预期难测的债种究竟能融到多少资金，姑且不论，我担心的是，这种名不正言不顺的债种，是否会出师未捷身先死。
中国是个成文法国家。《预算法》毕竟是一部重要法律。中央政府要为地方债开禁，理论上说就得启动修法程序；这次为了满足保障房建设融资这一紧急需求，国务院及相关部门出台文件允许地方发债，也是可以的，但毕竟有些底气不足。去年6月就有消息称，中国实际上存在的地方举债当时就已达7万亿。严格说来，这些地方债都是非法的。而这一事实也从一个侧面说明，地方举债是地方经济发展的客观所需。分税制改革已过去十几年了，今天的经济形势已不同当初，那么为何不对《预算法》进行必要的修订，让地方债名正言顺走出地下呢？
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